Theo đại biểu, đây là một đạo luật mới, được xây dựng trong bối cảnh yêu cầu phát triển đô thị của đất nước đang có nhiều thay đổi, đặc biệt là yêu cầu đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, tăng tính chủ động của chính quyền địa phương và hình thành những động lực tăng trưởng mới từ các đô thị lớn.
Cần có không gian quản trị phù hợp
Qua nghiên cứu dự thảo, đại biểu nhận thấy Luật Phát triển đô thị đã bước đầu thiết lập một khung pháp lý tương đối toàn diện, trong đó có những cơ chế, chính sách đặc thù nhằm thúc đẩy phát triển các đô thị đặc biệt và khu kinh tế đặc biệt. Đây là điểm đáng ghi nhận, bởi thực tiễn cho thấy những đô thị có quy mô lớn, giữ vai trò đầu tàu kinh tế, có mức độ tập trung dân cư, hạ tầng và hoạt động kinh tế cao cần có không gian quản trị phù hợp hơn so với cách tiếp cận áp dụng một cơ chế chung cho tất cả các địa phương.
Dự thảo Luật đã dành riêng một chương để quy định các cơ chế, chính sách thúc đẩy phát triển đô thị đặc biệt và một chương để quy định về khu kinh tế đặc biệt. Đối với các thành phố chưa được công nhận là đô thị đặc biệt, dự thảo cũng có cách tiếp cận tương đối mở, cho phép trong trường hợp có chủ trương của cấp có thẩm quyền thì có thể được áp dụng một số cơ chế, chính sách của Luật; đồng thời giao Chính phủ quy định cụ thể phạm vi áp dụng.
Theo đại biểu, cách thiết kế này có ý nghĩa quan trọng trong việc tạo ra một khung pháp lý có tính phân tầng, thay vì áp dụng một mô hình quản lý giống nhau cho tất cả các đô thị. Tuy nhiên, đại biểu cho rằng trong quá trình hoàn thiện dự thảo cần tiếp tục làm rõ một số nội dung để khi Luật được ban hành có thể triển khai thuận lợi, hạn chế phát sinh cách hiểu khác nhau trong thực tiễn.
Một trong những vấn đề đại biểu quan tâm là quy định tại điểm a khoản 1 Điều 16 về thẩm quyền của Hội đồng Nhân dân Thành phố trong việc quy định chức danh, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính khác với quy định chung của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, đồng thời quy định thẩm quyền áp dụng mức tiền phạt tương ứng. Qua trao đổi với một số đại biểu, chuyên gia và qua thực tiễn quản lý đô thị, có ý kiến băn khoăn rằng nếu quy định thẩm quyền xử phạt khác với pháp luật chung về xử lý vi phạm hành chính thì có thể ảnh hưởng đến tính thống nhất của hệ thống pháp luật hay không.
Theo đại biểu Tạ Văn Đẹp, vấn đề này cần được nhìn nhận trong tổng thể cơ chế phân cấp, phân quyền và đặc thù quản trị của đô thị đặc biệt. Đại biểu cho rằng quy định như dự thảo không nhất thiết làm mất đi tính thống nhất của hệ thống pháp luật, bởi điều cần phân biệt ở đây là việc quy định về chủ thể, chức danh và thẩm quyền xử lý với việc tạo ra một hành vi vi phạm mới.
Nếu dự thảo chỉ cho phép đô thị đặc biệt chủ động xác định chức danh và thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính phù hợp với cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương, mà không tự đặt ra những hành vi vi phạm mới ngoài khuôn khổ pháp luật, thì về bản chất đây là vấn đề tổ chức thực hiện và phân quyền quản lý.
Điều này cũng phù hợp với một nguyên tắc đang được thể hiện trong dự thảo Luật, đó là trao cho Hội đồng nhân dân Thành phố quyền quyết định về số lượng, việc thành lập, tổ chức lại, giải thể cơ quan chuyên môn và các tổ chức hành chính khác thuộc phạm vi quản lý của Thành phố; đồng thời quyết định việc đặt tên, thay đổi tên gọi và điều chỉnh chức năng của các cơ quan này.
Trong quá trình phát triển đô thị, cơ cấu tổ chức bộ máy không phải lúc nào cũng cố định. Khi một thành phố được tổ chức lại các cơ quan chuyên môn để phù hợp với yêu cầu quản lý mới, nếu mọi thay đổi về chức danh, thẩm quyền đều phải chờ sửa đổi các quy định của luật thì có thể làm giảm đáng kể tính chủ động của chính quyền đô thị.
Đối với một đô thị đặc biệt có quy mô dân số lớn, hoạt động kinh tế - xã hội phức tạp và tốc độ thay đổi nhanh, yêu cầu quản trị cũng thường xuyên thay đổi theo thực tiễn. Vì vậy, việc tạo ra một cơ chế để chính quyền thành phố có thể chủ động điều chỉnh thẩm quyền xử lý trong phạm vi luật định là cần thiết.
Tuy nhiên, để bảo đảm sự thống nhất của hệ thống pháp luật, đại biểu đề nghị cơ quan soạn thảo tiếp tục nghiên cứu cách diễn đạt và giới hạn rõ phạm vi của quy định này, nhất là cần làm rõ rằng thẩm quyền được điều chỉnh là thẩm quyền của chủ thể thực hiện pháp luật, không phải quyền tự đặt ra hành vi vi phạm mới. Đồng thời, những nguyên tắc về trình tự, thủ tục, quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức bị xử lý vẫn phải được thực hiện thống nhất theo pháp luật hiện hành.
Chủ động xây dựng động lực phát triển mới và phục vụ người dân tốt hơn
Một nội dung khác cũng rất đáng quan tâm là quy định tại điểm b khoản 1 Điều 16 về mức tiền phạt vi phạm hành chính trên địa bàn Thành phố có thể cao hơn nhưng không quá hai lần mức phạt chung, đối với một số lĩnh vực nhất định. Đây là quy định có tính đặc thù và cần thiết phải được cân nhắc trên cơ sở đặc điểm của đô thị đặc biệt. Thực tế quản lý cho thấy cùng một hành vi vi phạm nhưng mức độ tác động đối với đời sống đô thị có thể rất khác nhau tùy theo quy mô, mật độ dân cư, giá trị đất đai, cường độ sử dụng hạ tầng và mức độ ảnh hưởng đến cộng đồng.
Các ĐBQH TP.Hồ Chí Minh tại phiên họp
Do đó, việc nghiên cứu mức xử phạt phù hợp hơn đối với đô thị đặc biệt là có cơ sở thực tiễn. Tuy nhiên, đại biểu cho rằng quy định này cần được thiết kế thật rõ ràng, minh bạch và có giới hạn cụ thể để vừa tạo được công cụ quản lý hiệu quả, vừa bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp.
Đặc biệt, nếu quy định mức phạt cao hơn mức chung của cả nước thì cần xác định rõ những lĩnh vực nào được áp dụng, những nhóm hành vi nào được áp dụng và nguyên tắc xác định mức phạt ra sao.
Theo đại biểu Tạ Văn Đẹp, đây là vấn đề cần được tiếp cận một cách thận trọng. Mục tiêu của cơ chế đặc thù không phải là làm cho việc xử phạt trở nên nặng hơn, mà là tạo ra một công cụ quản lý phù hợp hơn với điều kiện của đô thị đặc biệt.
Đại biểu cũng cho rằng, cần phân biệt rõ giữa xử phạt vi phạm hành chính với các biện pháp quản lý, phòng ngừa và ngăn chặn được quy định trong dự thảo. Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính về cơ bản điều chỉnh việc xử lý đối với hành vi vi phạm đã xảy ra, bao gồm hình thức xử phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả. Trong khi đó, cơ chế quản lý đô thị còn cần những công cụ khác để phòng ngừa, ngăn chặn hoặc hạn chế kịp thời những hành vi có nguy cơ gây ảnh hưởng lớn đến trật tự, an toàn và chất lượng sống của đô thị. Vì vậy, việc quy định các công cụ quản lý đặc thù trong Luật Phát triển đô thị cần được đặt trong tổng thể cơ chế phát triển đô thị, đồng thời phải được thiết kế để không chồng chéo hoặc mâu thuẫn với Luật Xử lý vi phạm hành chính và các luật chuyên ngành.
Từ thực tiễn của Hà Nội, đại biểu cho rằng điều quan trọng là khi trao quyền phải đồng thời xác lập trách nhiệm. Quyền chủ động của chính quyền đô thị cần đi cùng với nguyên tắc công khai, minh bạch, kiểm tra, giám sát và giải trình. Chính quyền được quyền quyết định nhanh hơn thì cũng phải chịu trách nhiệm rõ hơn về quyết định của mình; mức phạt có thể cao hơn thì phạm vi, căn cứ và giới hạn áp dụng cũng phải được quy định rõ hơn.
Từ những phân tích trên, đại biểu Tạ Văn Đẹp cơ bản thống nhất với việc thiết kế Điều 16 trong dự thảo Luật Phát triển đô thị; đồng thời đề nghị cơ quan soạn thảo tiếp tục rà soát kỹ câu chữ, phạm vi và mối quan hệ giữa các quy định của Điều 16 với Luật Xử lý vi phạm hành chính, các luật chuyên ngành và các quy định về tổ chức chính quyền địa phương. Đại biểu cũng đề nghị làm rõ hơn cơ chế kiểm soát quyền lực trong quá trình thực hiện. Cơ chế đặc thù chỉ thực sự có ý nghĩa khi vừa tạo được không gian đủ rộng cho đô thị chủ động giải quyết những vấn đề của mình, vừa bảo đảm những nguyên tắc chung của pháp luật, quyền lợi chính đáng của người dân và doanh nghiệp. Về tổng thể, đại biểu đánh giá cao cách tiếp cận của dự thảo Luật Phát triển đô thị khi bước đầu chuyển từ tư duy quản lý đô thị theo một khuôn khổ đồng nhất sang tư duy phân tầng theo vai trò, quy mô và mức độ phát triển của từng loại đô thị.
Đại biểu cũng cho rằng, Luật Phát triển đô thị cần tiếp tục được hoàn thiện theo hướng: trao quyền thực chất hơn cho đô thị đặc biệt, quy định rõ phạm vi quyền hạn, đồng thời gắn quyền hạn với trách nhiệm, kiểm soát và giải trình. Đây là điểm quan trọng để bảo đảm rằng cơ chế đặc thù không trở thành một ngoại lệ đơn thuần trong hệ thống pháp luật, mà là một phương thức quản trị mới, phù hợp hơn với những đô thị có quy mô lớn, tốc độ phát triển cao và vai trò đặc biệt đối với nền kinh tế quốc gia. Mục tiêu cuối cùng của Luật không chỉ là tạo thêm các quy định đặc thù, mà quan trọng hơn là tạo ra một không gian pháp lý đủ rộng để đô thị có thể tự chủ giải quyết những vấn đề của mình, chủ động tạo dựng động lực phát triển mới và phục vụ người dân tốt hơn, trong khi vẫn bảo đảm sự thống nhất, minh bạch và kỷ cương của hệ thống pháp luật.
Trong những trường hợp pháp luật quy định rõ điều kiện, thẩm quyền và trình tự, một đô thị đặc biệt như TPHCM cần có khả năng áp dụng các biện pháp hành chính đủ mạnh để ngăn chặn ngay việc tiếp tục tạo ra hậu quả vi phạm. Đây là một nguyên tắc đặc biệt quan trọng đối với một đô thị lớn như TPHCM. Nếu một hành vi vi phạm có thể tạo ra lợi ích kinh tế rất lớn trong thời gian ngắn, thì năng lực phản ứng của Nhà nước cũng phải đủ nhanh để ngăn chặn việc hình thành hậu quả không thể đảo ngược.